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2012年國家出臺的《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十二五”規劃》指出，到2015年我國煤層氣產量將達到300億立方米。要實現規劃目標難度很大，創建煤層氣產業基地是最有效的突破口。
根據我國新近出臺的天然氣發展規劃，到2015年全國天然氣需求量將達到2600億立方米，其中國內天然氣產量1700億立方米，進口900億立方米。國土資源部最新一輪資源評價數據顯示，到2015年我國常規天然氣產量預計可達1200億~1300億立方米。顯然，這一產量水平距離1700億立方米的目標尚有400億~500億立方米的缺口。從目前的資源和技術水平看，要彌補這一缺口只能依靠煤層氣和頁巖氣等非常規天然氣產量。假設國內常規天然氣產量和進口天然氣數量都能達到2015年的規劃目標，那么非常規天然氣尤其是煤層氣產量能否順利實現，就成為影響整個天然氣規劃目標能否實現的關鍵因素。
規劃產量：各項指標“疾步快走”
兩個五年計劃交匯之初，國家相關部門關于低碳經濟、節能減排等全新的經濟發展模式的宣傳和一系列事關未來社會發展的相關指標的披露，一再向人們昭示我國在“十二五”時期將開發利用更多的清潔能源。
天然氣是清潔能源的一種，我國具有豐富的資源稟賦，有相對成熟的開采技術以及產業化運行歷史，比之風能、太陽能等其他清潔能源更具有優先發展的條件，這決定了發展天然氣工業是優化我國能源結構的現實選擇。
事實上我國已進入天然氣需求快速增長階段。2011年國內天然氣消費總量接近1300億立方米，對外依存度超過20%。1300億立方米這一消費量已經接近我國2015年國內常規天然氣預測產量。在國內常規天然氣資源無法滿足快速增長需求的形勢下，非常規天然氣有效開發利用被提升至空前高度。
2012年國家出臺《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十二五”規劃》指出，到2015年我國煤層氣產量達到300億立方米，其中地面開發160億立方米，基本全部利用；煤礦瓦斯抽采140億立方米，利用率60%以上，利用量總計244億立方米。而“十一五”發展目標是100億立方米。相對于《煤層氣開發利用“十一五”規劃》而言，“十二五”規劃的各項指標均有3倍增長，稱其為“疾步快走”一點也不夸張。
“十二五”開局之年：“十一五”時期不利因素仍存在
一個值得注意的現象是，煤層氣新的五年規劃發展目標是在前一個五年規劃目標沒有實現的背景下出臺的。根據之前的規劃，到2010年煤層氣地面抽采50億立方米，實際上只完成了14.5億立方米，目標實現程度不到30%；井下抽采50億立方米，實際完成73.5億立方米，超額完成規劃目標；利用量目標為80億立方米，實際上只完成36億立方米，目標實現程度45%。井下抽采量雖超額完成規劃指標，但利用率較低的現象依舊存在，這也是導致煤層氣利用規劃目標未能實現的重要原因之一。
新的煤層氣開發利用目標雖然宏大，但從開局之年的2011年產業運行情況看并不是非常理想。2011年的煤層氣產量的構成與2010年極其相似，沒有實質性發展。2011年全國煤層氣地面抽采23億立方米，這一產量水平距2015年的地面抽采目標160億立方米有相當大的差距，四年之內要彌補這個缺口，難度可想而知。2011年井下抽采92億立方米，達到2015年規劃目標140億立方米的65%，大部分未能被回收利用。2011年利用量53億立方米，較2015年規劃的244億立方米同樣有較大缺口。
如果仔細分析2011年煤層氣產業的運行情況，并將其產量結構與2010年各項指標作相應比較就會發現，兩個年度的煤層氣產量結構具有一定的相似性。具體表現在：地面抽采產量低，井下抽采產量高但利用率低，總體利用規模小。這種相似性在一定程度上說明，“十一五”時期影響煤層氣規劃目標實現的不利因素在“十二五”開局之年依舊存在，沒有從根本上得到改觀。該現象若持續下去，“十二五”規劃目標實現的可能性會很小。
實現規劃目標：要重視五個因素解決兩個問題
“十一五”時期及“十二五”開局之年煤層氣產量及利用率出現“雙低”的主要原因大致可以歸納為以下幾個方面：一是基礎領域投資不足。舉個例子，煤層氣產量大國美國為了促進煤層氣產業發展，在1983年開始投入的勘探費用就高達60多億美元。我國煤層氣勘探開發尚處于初級階段，國家每年僅有2000萬~3000萬元的煤層氣地質勘探費和資源補償費投入，投入不足制約產業化推進步伐。公共性投入不足，導致資源評價、技術研發滯后，影響煤層氣整體產業化推進。
二是礦權分散、重疊影響煤層氣產業推進。這其實是一個老生常談的問題。上世紀90年代國家就有針對礦權分置的煤層氣先抽后采的規定，但實施情況并不理想。中聯煤2010年初的數據顯示，包括三家央企在內的25家企業擁有煤層氣礦業權，登記面積6.5萬平方公里。其中煤層氣與煤炭礦業權重疊面積達1.2萬平方公里，僅沁水盆地就達3500平方公里，礦權分置和重疊是導致煤層氣地面抽采量低迷的主要影響因素之一。
三是煤層氣管網基礎設施薄弱。我國煤層氣開發潛力較大的地區普遍缺乏可利用的天然氣管線，煤層氣生產與市場需求脫節，產供銷一體化程度低，煤層氣開發面臨高風險和高成本。
四是關鍵生產技術缺乏。從執行情況看，煤層氣井下抽采量雖然比較大，但企業不掌握先進的瓦斯回收利用技術，抽采的瓦斯多數只能放空，既影響環境，又影響到整個煤層氣利用量規劃目標的實現。地面抽采產量低也有技術方面的原因。
五是政策執行力度不夠。煤層氣在我國還沒有形成生產規模，沒有形成規模經濟，前期投入較大，投資企業贏利空間小，目前投資煤層氣的企業基本上處于虧損狀態。國家雖有補貼，但力度不夠。“十二五”的后四年，若上述問題得不到有效解決，煤層氣規劃目標很有可能重蹈“十一五”的覆轍。
基于煤層氣產業發展現狀，要實現“十二五”煤層氣開發利用規劃目標，接下來的幾年需要重點解決煤層氣地面抽采產量低和井下瓦斯抽采利用率低兩個關鍵問題。
首先需要從制度上解決礦權重疊這一問題，消除煤層氣地面抽采產量低的制度障礙。近些年我國先后出臺了一系列政策法規，旨在克服這一困難，有一定效果，但沒有從深層次解決問題。張德江副總理在2010年底全國瓦斯防治工作會議上要求有關部門研究、制定、出臺相關政策，將煤層氣和煤炭的采礦權合二為一，煤炭開采企業和煤層氣抽采企業組建聯合公司，走合作開發的路子。其中煤炭企業為甲方，煤層氣企業為乙方，兩方合作，共同推進。他還專門強調如果無法合作的，由政府裁決；如果兩年或三年達不成協議的，乙方退出。國家領導人專門就此問題提出要求，可見問題之嚴重。
其次應該關注煤層氣生產關鍵技術的研發和突破。我國目前的煤層氣勘探開發技術不能適應復雜地質條件，鉆井、壓裂等技術裝備水平較低，低階煤和高應力區煤層氣開發等關鍵技術有待研發。煤與瓦斯突出機理仍未完全掌握，深部低透氣性煤層瓦斯抽采關鍵技術裝備水平亟待提升。在“十二五”后四年的時間里應該將關鍵技術的突破作為重中之重。
突破口：創建產業基地
能夠兼顧解決礦權重疊、科技研發、投資不足及產業化推進的有效途徑是創建產業基地，這應該成為《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十二五”規劃》實施的突破口。
《煤層氣開發利用“十一五”規劃》及“十二五”規劃均提及建設沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣兩大煤層氣產業基地目標，但從“十一五”執行情況看并不理想。“十二五”規劃目標較“十一五”有較大幅度超越，規劃能否順利實施關鍵看產業基地建設。
首先，基地的存在會產生企業效應，降低交易成本，有助于將礦權問題引發的外部效應進行內部化處理，從而提高效率；其次，基地建設依靠資源和政策優勢會大量吸引投資，加速產學研一體化進程，推動煤層氣開發利用關鍵技術突破，從而形成規模經濟。
據悉，“十二五”期間國家將加大對煤層氣開發的資金投入，其中沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣兩大煤層氣產業化基地受到高度重視，基地開發投資將占總投資1200億元的50%。按照規劃，兩個基地地面抽采瓦斯產量到2015年要達到近160億立方米。因此，如果基地建設能夠有序推進，投資能夠得到落實，相關舉措能夠切實有效地執行，到2015年完成煤層氣地面抽采的產量目標至少能夠得到保障。地面抽采產量低這一“頑疾”解決了，勢必會對井下瓦斯抽采利用帶來有利影響，那么完成煤層氣開發利用五年規劃總體目標的可能性就會更大。 | 
